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第十一章联邦补助与郊区梦—华盛顿如何改变美国住房市场

“如果一个国家的人民拥有自己的住房，那么这个国家是不可战胜的。”

——富兰克林.罗斯福

在18-19世纪，美国的一大特点就是容易获得住房和土地。美国的独特之处，并不在于其城市规模的巨大，而是其城市化区域的广阔；不在于其工人的数量，而是其通勤者的数量；不在于其摩天大楼的高度，而是其自有住房者的比例。

这其中，政府的慷慨补助以多种方式影响到人们的居住选择。下面分别介绍。

（在这里，对住房自有率扩展一下，当今世界，我国的住房自有率高居前列，远超美国）

41美国64.5%（）

45日本61.6%（）

46韩国56.8%（）

中国香港51%

年之前的政府和住房

虽然住房是人们生活必需品中最大的一笔投资，但是美国城市很长时间以来，并不将为市民提供住房当作政府应有的职能。

这种政策的一个转变是从年6月开始，美国国会为一战的战时工人提供住房，为搬迁到工业区的家庭提供住处，目的是为欧洲冲突生产武器。这些项目不多，而且很多在一战结束时都没有完工。

这些项目滞后是因为，当时的观念认为自有住宅会刺激经济，而给予房租补贴是社会主义的做法。所以美国最早的联邦住房项目既不是帮助穷人的自觉行动，也不是高涨的改革精神结果。

纽约州参议员威廉.考尔德说：“政府是进行治理的机构，而不是去建造住房或开采矿藏、运行铁路、开办银行”。

直到年大萧条到来，美国人对政府干预的态度才确实发生了根本性转变。年-年，住房的修建下降了95%，住房维修上的开支下降了90%。年春天，美国全部的住房抵押贷款有一半无法偿付，每天超过件住房抵押品赎回权被取消（人们失去房子？），住房信贷系统正彻底崩溃。

年价值美元的房子在年价值美元，抵押价值运低于首次贷款，大量的房地产化为乌有。受害者大多是中场阶级家庭，他们第一次尝到了贫困的滋味。

此时的赫伯特.胡佛总统在召开住房建设和住房所有权的全国会议，多名专家参加。秉持：“住房拥有率是一个良好的经济和社会体系的基础，使我们国家在不断变化的环境要求下持续理性发展的保证”，会议提出了四点建议：

1）设立长期的、分期偿还的抵押贷款；

2）低利率的刺激；

3）设立政府机构来援助私人企业为低收入家庭提供住房；

4）降低住房建筑成本。

胡佛政府采取两种方法来鼓励人们拥有自己的住房：

第一个：是在年签署联邦住房贷款银行法，为抵押贷款者创建一个信贷储备机构，以便增加住房市场的资本供应。但这个法案在最初两年的4.1万贷款申请中，只批准了3份。

第二个：是年的紧急救济和建筑法，它授权重建资金委员会向专门为低收入家庭提供住房的公司提供贷款，需要州政府来减免这些公司的税收。结果那个时代只有纽约州有这样的权力，结果只有纽约市的尼克博克村得到实施（knickrbockrvillag）。

富兰克林.罗斯福的新政

在住房领域的成功新举措来自于富兰克林.罗斯福。

第一个富有新意的举措是绿带城镇计划（grnblttownprogram）。

受英国霍华德的田园城市理论影响，美国的特格韦尔（RxfordG.Tugwll）提出修建“绿带”社区，每个社区不超过1万人，以体面的住房和较高水准的社区和教育服务为特征，并以带状田野环绕来防止居住区蔓延。将市中心的贫困人口迁出，拆除贫民窟，建设公园。

花园社区的建设并未大规模进行，影响不大。新政的另外两个创新对美国郊区化的影响更持久和更重要：房主贷款公司（HOLC）和联邦住房管理局(FHA)。

房主贷款公司

年4月13日，罗斯福政府通过一项法律，旨在保护小房主不会被取消抵押品赎回权，减轻在房价较高和薪水较高时期买房形成的过高利息和支付分期贷款的部分负担。

6月13日房主贷款公司得到法律保护。它为数万份处于拖欠或被取消抵押品赎回权危机中的抵押贷款重新提供了资金。它甚至以低利率贷款使住房重新获得因强制拍卖而失去的住房。全国范围内大约40%符合条件的美国人寻求房主贷款公司的援助。

房主贷款公司在美国历史上有重要意义，因为它证明了长期的自我分期偿还贷款是可行的。在年代典型的抵押贷款年限是5-10年，当到期时很多人还不起尾款，就会继续续借。当银根宽松时，每五年或七年续借一次是没问题的；如果赶上银根紧缩，房主就可能不会获得续借，只能被取消抵押品赎回权。

而房主贷款公司的项目，贷款是完全分期等额偿还的，而且还款期限延长到20年。（可以想象一下，现在房贷只有5-10年的话，很多人根本无力买房）。

为了评估其资助的住房可用性和使用价值年限，房主贷款公司设定了一套系统化的分级评估方法，“红线政策”（rdlining），分为四个等级。

年圣路易斯大都市区住宅安全地图

第一级社区（A级或绿色）是新的、居民同质化的且“无论经济景气与否，都有居住需求”的地区。居民往往是从事体面的专职工作的美国白人；

第二级社区（B级或蓝色）是“状况尚可”的地区，已过“巅峰状态”，尚能在多年内保持稳定；

第三级社区（C级或黄色）被认定为是初露端倪“明显衰退的”地区；

第四级社区（D级或红色）是普遍实际“明显衰退的”地区。

黑人社区总是被划为第四等级，而如果地区内没有一个外国人或黑人，会得到一级评价。

亚特兰大rdliningmap

第四级社区居民这些居民很难获得贷款，或者需要以极高的成本才能获得贷款。从而让这些本就处于贫困中的少数族群更难获得房产置业，所以这是一项很明显的种族歧视政策。

直到年4月10日美国约翰逊总统签署了国会提交的《公平住房法》（FairHousingAct），明确规定"公平住房法禁止在住房市场因种族、肤色、宗教或出生国的原因进行歧视活动"后，这项“红线政策”才被废除。

年4月11日，约翰逊总统签署《公平住宅法》

（网上有文章评论，美国有些网站现在用大数据来分析不同区域的犯罪率，形成了新的“红线地图”，是新的歧视）

联邦住房管理局

年6月27日通过《国家住房法》（NationalHousingAct），以实现无需政府投入，而是依赖私人企业，刺激建筑业。其目的在于“鼓励住房标准和条件的改善，在合理的期限内促进可靠地住房融资，并对抵押贷款市场施加稳定的影响”。这一工作由联邦住房管理局负责。

但在当时的情况下，这一立法的主要目的是减轻建筑行业的失业问题。

在之后的二战结束时，为了帮助万参战的士兵购置房屋，美国成立退役管理局（VA），沿袭了联邦住房管理的程序和准则。从-年，联邦住房管理局和退役军人管理局成就斐然，基本上确保了私人贷款人为住房建设和销售提供长期抵押贷款。

在联邦住房管理局（FHA）之前，首付一般要一半或三份之二，而FHA只要10%以内。而且还款期限延长到20-30年，完全分期付款。（可以想象以前首付60%，5年还完，如果再要求等额本金，基本上限制了大部分人的买房需求）

政府对住房贷款的担保，确实增加了期望购买住房的美国家庭的数量，建筑商开始放心大胆地建造住房。-年，联邦住房管理局帮助了万家庭拥有了住房，另外万家庭改善了住房，美国家庭居住在自由住宅的比例从44%上升到63%。

这种政策导致，购买一所全新的郊区住房比在城市租住同样结构的住房还便宜。例如在纽约租房每月50美元，而在附近新泽西郊区月供只需29美元。因此，拥有新住房、长期且固定的利率、FHA担保的抵押单款的中产阶级郊区已经成为美国生活方式的一种象征，或者叫美国模式。

但是这一成就的悖论是：联邦住房管理局的项目加速了内城社区的衰退，因为很多中产阶级居民流失了。导致如此的原因有三：

第一，立法中虽没有明确写出，但是体现了对独户住宅的偏爱，而对多户住宅设置太多条款限制。两者担保比例7:1

第二，为维修现有住房提供的贷款很少，而且期限短，不如买一套新住房。

第三，受评估价值影响，担保贷款偏重郊区和中产阶级，如前面的红线评估政策。

虽然年联邦住房管理局的政策急剧转变，试图使内城获得更多的贷款担保。但结果是白人容易获得资助，然后逃离这些地区；房屋修缮公司低价买入房产，美化修缮后高价卖出。受益的只是这两种人。

对于美国城市这种悲惨状况，如果对联邦立法者和联邦官员提出谴责，那么需要注意两个关键点。

第一，谴责政府采取与大多数公民的偏爱相一致的政策是危险的。没有公众主流观点的大量支持，官僚将永远不可能尽力推行他们的项目。事实上，郊区化是一个理想的政府政策，它同时满足了市民和商业利益的需求，而且为政治家赢得了选票。

第二，联邦政府的行为带来的持续伤害是它对种族歧视盖了批准章，并发展成为导致老城市、工业城市的大部分地区被放弃的政策。圣路易斯市是典型的例子，它曾是美国第四大城市，到他的人口减少一半，许多老社区变成了废弃建筑、空壳住房和空地的标本收藏地。它成为全国主要的旧砖头出口地。

战后房地产的繁荣、大多数主要公路的改进、财产和收入税的降低以及贷款保护项目，美国的穷人却未曾分享这些。公共住房项目曾试图纠正这一不平衡。但不幸的是，它没有做到。

第十二章良好意图的代价——美国公共住房的隔都化

（隔都化ghttoization，感觉像音译，翻译过来也富有内涵，这个词最早是威尼斯人设立的犹太人隔离区ghtto，后来指因为种族、宗教、文化、经济上的隔离）

美国公共住房项目导致的后果是种族隔离、将不利条件集中到内城，同时强化了郊区作为种族、犯罪和贫困问题的避难所。

年代以前，美国的住房改革都是从提高贫民窟的居住条件入手——改善通风条件、设定卫生设施和居住密度的最低标准。19世纪美国卓越的住房改革者劳伦斯.维勒和古尔德两人都反对住房津贴和新的公共住房建设。

年的英国住房法案开始兴建公共住房，随后10年英国和德国都建设了超过一百万套政府资助的“英雄住房”；荷兰政府同样为五分之一的人口提供了新住房。而在苏联这种公共职能的转变几乎是最彻底的。

英国保留下来的早期公共住房

年代早期，美国区域规划协会的创始人们、全国公共住房大会和几个游说集团，致力于“给那些难以负担租金的人提供公共住房，为的是让他们居住的体面”。但只有纽约和北达科州接受了这样的观点。

年罗斯福的第一次百日新政中政府开始直接干预建筑业，通过了《国家工业复兴法案》。

该法案有四个目的：

1）增加就业机会；

2）改善穷人的住房；

3）向私人企业证明大范围社区规划项目的可行性；

4）根除并重建贫民窟集中地区，以“阻止居民大批外迁到城市远郊，进而带来昂贵的公用事业扩展并导致中心城区无法维持下去”。

年《住房法案》批准了公共工程局（PWA）用三种方法来实现上述目的。

第一，PWA住房处可以借钱给对清除贫民窟感兴趣的私营有限股份公司。但是很多公司都是为了把土地整理后以暴涨的价格卖给政府，因此基本上很少批准该类申请。费城的CarlMackly住房小区项目（个单元）是少数几个成果之一。

第二，有志于此的公共机构可以获得拨款和贷款。但事实证明没有州或地方参与。只有纽约州用地方资金量建造了公共住房（下东区的天下第一小区，个单元）。

第三，住房处被授权购买、征收、出售、或者出租房地产，以开发自己的新住房项目。住房处后来被美国住房局取代，在-年实施了49个独立住房建设项目，耗资1.29亿美元，建造了2.1万个单元。

然而，新政在资助住房建设方面的努力很快被阻止了。年1月，肯塔基州的联邦法官查尔斯.道森裁决，征用土地建造公共住宅不符合宪法，因为这不是政府职能。这样PWA被迫以私人市场的价格来购买地皮，导致成本增加，削减了上马工程的数量。同时建好公寓后，不得不收取最低限度的租金，这就把城市贫民排除在外。罗斯福政府中曾有人建议低租金以亏损状态运行，但总审计长裁定没有法律授权这种津贴。

直到年9月1日美国住房法签字生效，才标志着联邦政府第一次把建造体面的、廉价的住房作为永久性的责任。该法授权美国住房局（USHA）通过资助正式组建的地方住房机构来发展公共住房项目。

USHA通过两种方式操作：

第一，给予地方官员贷款，幅度高达项目成本的90%（贷款长达60年）；

第二，资助项目建造和维护的开支。

公共住房由此取得了极大发展，到年底，超过万人住进了各种公共住房项目的50万个住房单元中。

然而公共住房数量远远不够，年它仅占美国住房市场的1%份额，而此时的英格兰是46%，法国是37%；美国此举的真正目的是减轻建筑行业的失业问题，它偏重对经济的刺激而非社会和建筑方面的目的。当美国进入二战和战后的住房繁荣后，公共住房问题就退居次要地位了。

营建公共住房在选址方面很重要，需要分散布局。但是郊区有权决定不建造公共住房。因此低收入住房没有兴建在郊区更便宜、空旷的土地上，而是兴建在市中心。

同时公共住房机构中的精英分子，更急于对贫民窟进行清理并维护房地产的价值，而不是打算重新给穷人提供住房。

最后，该法有一个要求，即每建造一个单位的公共住房就必须清理一个单位的贫民窟。因此，只有那些住房严重短缺的地区可以接受援助。

公共住房的初衷是为有工作的穷人、值得帮助的穷人和一时背运的诚实人士提供住房，长期以来社会福利的家庭、流浪者和未婚妈妈是不受欢迎的。然而到年时，准入政策变为可以接受那些享受社会福利的人。因而公共住房被看作是最后求助的庇护所，变为底层阶级一个永久性的家，而不是“值得尊敬的”家庭的临时庇护所。

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到年代晚期，公共住房在社会学、经济学和建筑学方面都受到批评。李.雷恩沃特从社会学角度批评圣路易斯的Pruitt-Igo住房项目象征了公共住房的普遍性问题，充斥着犯罪和恶意侵犯，年被拆除。

经济学角度，马丁.安德森在《联邦推土机》中称事实上被摧毁的低收入家庭比所建造的好要多。如果放弃城市更新运动和公共住房计划，政府能更好的满足贫民的住房需求。

奥斯卡.纽曼从建筑学上批评公共住房的多层、超级封闭模式。其著作《防御空间》主张住房项目要有四个属性来决定安全：

1）一个地区创造可感知的社区影响力的能力；

2）一个建筑物提供监督邻近地区机会的能力；

3）通过设计降低居住者孤独感和耻辱感的能力；

4）获得邻近商业活动的能力。

大部分公共住房缺乏这些品质，成为“贫民堆积场”。

公共住房的扩展是一种20世纪的现象，在世界范围内改变了城市的面貌和特征。在英国和西欧，公共住房是福利国家的一个基本内容；在贫穷的第三世界国家，公共住房是解决大量社会问题的一种重要工具。公共住房已变成大部分国家的一种重要制度。

唯有美国是例外，从年代开始，美国采取两个措施：

第一是用长期、低息的抵押贷款来鼓励购买住房，这些项目的受益人主要是白人中产阶级，他们的目的地通常是郊区；

第二是使用公共税收修建住房，使那些不能以市场价格购买住房的人受益。这个项目慢慢从给有工作的穷人提供一种临时救济演变成给社会上最贫困的群体提供一种永久而被动的保护。这些建筑的位置几乎总是在中心城市最贫穷的地区。

美国住房政策不仅缺乏社会目标，而且还强化了社会不公平的基础。山姆大叔并非不公正，而是促成市中心的普遍失利和郊区的普遍繁荣。

本期书籍马唐草边疆

领读王学勇

编辑发布冯天甲